Der Griff nach dem Plebiszit (Rezension)

2014-05-21 23.56So heute wollen wir mal in die für Laien als Hölle empfundene Juristerei einsteigen. Es geht in diesem Fall um den aktuellen Vorschlag der bayrischen Regierung (a. k. a. Herr Seehofer), in Bayern durch die Regierung veranlasste, unverbindliche Volksbefragungen zu nicht haushaltsrelevanten Themen bzw. Gesetzen zuzulassen. (Dieser letzte Satz deutet eigentlich schon alle Vorbehalte an und der schnelle Leser kann hier aufhören.)

Ich habe schon einmal hier darüber geschrieben. Nun ist ein sehr klarer Aufsatz von Hermann Heußner und Arne Pautsch, Professoren für öffentliches Recht und Verwaltungsrecht an der Hochschule Osnabrück, erschienen.

Das Fazit vorweggenommen (man muss dazu wissen, dass die Autoren direkt-demokratische Verfahren grundsätzlich positiv beurteilen, umso schlagender ist ihre vernichtende Kritik am Gesetzesentwurf des vermeintlich direkt-demokratischen Instrumentes der Volksbefragung):

Die Einführung der von der bayerischen Staatsregierung geplanten konsultativen Volksbefragung im Wege eines einfachen Parlamentsgesetzes ist verfassungswidrig. Die verfassungspolitischen Schäden wären immens. Es droht ein „Dammbruch“, der bei machbewussten Politikern in Bund und anderen Ländern ebenfalls „Lust auf das Plebiszit von oben“ wecken kann. Dies würde die direktdemokratische Idee letztlich diskreditieren. Das Vorhaben der Staatsregierung und Regierungsmehrheit verändert die Grundarchitektur der bayerischen Verfassungsordnung. Ohne Verfassungsänderung ist die Einführung der Volksbefragung nicht zulässig. Überdies sollte überlegt werden, ob nicht andere Instrumente der direkten Demokratie eingeführt werden.

Der Artikel ordnet zuerst grundsätzlich das Repertoire der direkten Demokratie, stellt den Entwurf der Bayerischen Staatsregierung vor, argumentiert die Verfassungswidrigkeit in diesem konkreten Fall, zählt politische Argumente gegen „Abstimmungen von oben“ auf und schließt mit Empfehlungen von Alternativen.

Im Hauptteil stellt der Aufsatz fest, dass direkt-demokratische Verfahren, sofern sie verbindlich sind, in der Verfassung explizit angelegt und formuliert, wenn nicht gar ausgestaltet sein müssen: Zu wichtig und einflussreich sind diese Elemente gerade auch im Vergleich zu den übrigen gestalterischen (meist rein repräsentativen) Verfahren des Staates. Die Frage ist dann folglich, ob unverbindliche Volksbefragungen ebenfalls in der Verfassung geregelt werden müssten. Die Antwort der Autoren lautet „ja!“, und steht damit im Gegensatz zum Vorhaben der bayrischen Regierung, die die Volksbefragungen „nur“ auf Gesetzesebene verankern wollen. (Man muss dazu wissen, dass Verfassungsänderungen in Bayern obligatorisch zu einer Volksabstimmung führen.)

Das Argument der Autoren stützt sich auf drei Säulen:

Erstens sieht die bayerische Verfassung die Hoheit über die Gestaltung der Gesetze beim Landtag bzw. bei der Regierung. Eine Volksbefragung würde diesen Spielraum zwar rein formal nicht beeinflussen (da unverbindlich), aber faktisch und politisch dennoch sehr stark schmälern. Faktisch wäre das eine Verfassungsänderung.

Zweitens „entstehen“ heute Gesetze im parlamentarischen Bereich, also im Zusammenspiel von Regierung und Parlament. So hat das die Verfassung vorgesehen. Wenn nun die Regierung zusammen mit ihrer einfachen Mehrheit im Parlament eine Volksbefragung auslösen kann, dann umgeht die Regierung das Parlament und seine eigentliche Funktion – entgegen den heutigen Regelungen der Verfassung.

Drittens bringt eine Volksbefragung, die von der Regierung und ihrer Mehrheit initiiert und gestaltet werden kann, die Opposition in Bedrängnis und beraubt sie ihrer (von der Verfassung explizit geschützten) ausgleichenden und kontrollierenden Rechte. Auch da entgegen der geltenden Verfassung.

Interessant und brisant sind auch die grundsätzlichen, politischen Argumente gegen den Gesetzesentwurf zu den geplanten Volksbefragungen:

  1. Niemand trägt Verantwortung: Die Regierung setzt eine Abstimmung an, das Volk stimmt unverbindlich ab, das Parlament setzt es so um. Es geht schief. – Wer ist schuld? – Regierung und Parlament zeigen aufs Volk, das Volk aufs Parlament.
  2. „Prämie der Macht“: Die Regierungsmehrheit kann mit Volksbefragungen ihre Macht ausbauen und festigen (anders wird sie sie wohl kaum einsetzen).
  3. Manipulation: Durch Wahl der Fragestellung und des Zeitpunktes kann die Regierung das Ergebnis manipulieren.
  4. Benachteiligung der Opposition: Die Regierung ist durch stärkere öffentliche Präsenz und mehr Ressourcen immer im Vorteil gegenüber den gegnerischen Gruppen.
  5. Überforderung der Bevölkerung durch komplexe Inhalte, da die Volksbefragung relativ schnell angesetzt werden kann (im Gegensatz zu Volkgesetzgebungsverfahren „von unten“)
  6. Primitive Ja/Nein-Entscheidung ohne Kompromissmöglichkeit (auch im Gegensatz zu einem Verfahren von unten, bei dem das Parlament einen Gegen- oder Kompromissvorschlag ausarbeiten kann).
  7. Gefahr des Missbrauchs, da die formale Zulässigkeit der Fragestellung einer Volksbefragung durch die Verwaltung geschieht, die der Regierung unterstellt ist.
2014-05-22 09.07

Die Süddeutsche Zeitung berichtet über den Artikel in der Ausgabe vom 22. Mai; die Autoren werden zitiert mit: Seehofer agiere „wie ein kleiner Bonaparte à la Bavaria“.

Es scheint aus Sicht der Autoren eine eindeutige Sache und nur  eine Frage der Zeit, bis die Regierung mit diesem Gesetzt vor dem Verfassungsgericht Schiffbruch erleidet. – Oberflächlich betrachtet scheint das widersprüchlich in der aktuellen Lage, wo die direkte Demokratie zunehmend befürwortet wird, aber die Autoren geben auch Empfehlungen: Macht’s so wie in der Schweiz! – Das freut mich. Natürlich. Und das würde wohl auch vielen Deutschen gefallen. Natürlich.

Update: Die Süddeutsche berichtet heute über den Artikel, siehe Bild und hier.

Weiterführende Links:

Link zur Inhaltsseite der Neuen Zeitschrift für Verwaltungsrecht, wo der Artikel abrufbar ist:
http://rsw.beck.de/cms/?toc=NVwZ.2002

Direkter Link zum Aufsatz:
http://rsw.beck.de/rsw/upload/NVwZ/NVwZ-Extra_2014_10.pdf

Link zum Entwurf des Gesetzes:
https://www.stmi.bayern.de/assets/stmi/ser/gesetzentwuerfe/140325_gesetzentwurf_staatsregierung_volksbefragung.pdf

 

Dem Volk auf den Kopf, aber nicht den Nagel.

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Herr Seehofer habe sich bei einem Besuch in der Schweiz vom Instrument der Volksbefragung überzeugen lassen, so schreibt die Süddeutsche hier. Nur dumm, dass es dieses Instrument in der Schweiz gar nicht gibt: Das Volk entscheidet selbst über welche Fragen und Themen, sprich, vom Parlament beschlossene Gesetze abstimmen will. (Nur Verfassungsänderungen werden obligatorisch dem Volk zur Abstimmung vorgelegt, ähnlich wie in Bayern.

Und genau das ist das störende Element bei diesem jüngsten Vorstoß, direkte Demokratie scheinbar zu stärken. Es werden alle beifällig nicken und sich für diese Vorstoß auf die Schultern klopfen. Aber echter Ausbau von Volksrechten sieht anders aus.

Erstens könnte eine Volksbefragung nur dann durchgeführt werden, wenn die Regierung dies zulässt und dabei das Parlament dies ebenfalls befürwortet. Doch welche Regierung würde über eigene Entscheidungen abstimmen lassen, die der Opposition einen Vorteil verschaffen?

Zweitens: Wenn eine solche Volksbefragung stattfinden sollte, dann wohl nur in Fällen, bei denen die Regierung darauf spekuliert, mit dem richtigen Zeitpunkt und der richtigen „Vermarktung“ (wer gestaltet die Informationsbroschüren?) ein Projekt gegen Widerstände durchzupeitschen, womöglich das Mittel dazu benützt, mit einer bayernweiten Zustimmung auf lokaler Ebene politisch Druck aufzubauen.

Und drittens ist der Entscheid nicht verbindlich, und über die eigentlichen politisch wirksamen Instrumente, sprich Gesetze, darf nicht abgestimmt werden.

Und überhaupt – ich sehe das nicht als aktuelle Gefahr, aber Gesetze werden auch für die Fälle geschaffen, in denen es nicht „gut“ läuft –  ein solches Instrument kann in den Händen einer anderen Regierung mit anderer Agenda sehr wohl einfach als populistisch benützt werden, wir müssen den Blick nur nach Osteuropa wenden, wo von oben verordnete Abstimmungen Unheil anrichten könnten.

Stärkung der Demokratie sieht anders aus.

Weiterführend Links:

Entwurf des Gesetzes, Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr

https://www.stmi.bayern.de/assets/stmi/ser/gesetzentwuerfe/140325_gesetzentwurf_staatsregierung_volksbefragung.pdf